지난 19대 대선에서 대부분의 유력 여야 후보들은 지방분권 개헌안 추진을 공약으로 내걸었다. 문재인 대통령 역시 지방분권 개헌에 대한 의지를 대선후보 시절부터 피력하였고, 공약 실천을 위한 움직임을 지속적으로 보여왔다. 지난 1월, 여수엑스포 컨벤션센터에서 열린 시 도지사 간담회에 참여한 문 대통령은 수도권과 지방이 함께 발전할 수 있는 ‘지방분권 공화국’을 국정목표로 삼았음을 선언하며 지방분권 추진에 대한 입장을 밝혔다. 그러나 아직까지 국회와 정부는 개헌에 대한 공감대만 형성한 채, 그와 관련한 내용 및 처리 시기 등에서 첨예한 대립을 보이면서 개헌 논의를 미루고 있다. 또한 지방분권에 대해 반대의 목소리를 내고 있는 국민들의 의견이 팽팽한 대립구도를 이루고 있어 개헌안 처리를 앞두고 실행에 대한 입지가 불투명해졌다. 과연 국회는 약속 한 대로 오는 6월, 개헌 국민투표를 실시할 수 있도록 국민의 동의와 지지를 이끌어낼 수 있을까

▲지방분권 공화국, 수평적 권력분립과 수직적 권력분립을 말하다

지방분권이란 중앙정부의 입법, 행정, 사법 3부의 수평적인 권력분립뿐 아니라 중앙과 지방의 수직적 권력분립을 말한다. 이는 중앙집권국가가 가진 폐해의 대안으로 나온 국가구조 형태로, 중앙으로부터 분리된 지방의 고유권인 지방자치권을 갖게 하는 것이 주목적이다. 지방분권의 핵심은 실질적 권한 이양이 이루어질 수 있느냐이다. 중앙정부가 그동안 행사하던 권한들을 얼마만큼 지방정부에 이양할 것인지가 가장 중요한 관점이 되는 것인데, 이미 독일, 프랑스와 같은 여러 국가들은 중앙정부가 큰 틀의 정책 결정만 내리고 실질적인 도시운영 권한 은 지방 도시들이 갖는 형태로 지방분권을 시행하고 있다. 현재 지방분권을 통한 지방화는 전 세계적 차원에서 추진되고 있으며, 앞으로도 지속적으로 확대되는 추세를 보일 전망이다. 물론, 그동안 우리나라가 지방 자치에 대해 마냥 손을 놓고 있었던 것은 아니다. 산업화, 도시화 등 압축적 경제성장 과정에서 발생한 수도권과 지방 간 격차를 해소하기 위해 정부는 성장거점개발(1970년대), 분산형거점개발(1980년대), 다핵개발방식(1990년대), 국가균형발전정책(2000년대) 등 지역 균형발전 정책을 수 없이 추진해왔다. 또한 1995년 전국적으로 광역·기초자치 단체 단체장과 의원 동시선거를 치루면서 지방자치제도를 전면 부활시키기도 했다. 그 러나, 여전히 지방자치가 답답한 행보를 보이고 있음은 명백한 사실이다. 그렇기에 현 정부는 지방자치를 넘어, ‘지방분권 공화국’ 을 실현해야 한다는 주장을 제기하고 있지만 지방분권이 법적, 제도적으로 현실화되기 위해서는 개헌이 필요하다.

▲중앙의 획일화된 제도로는 지방자치 단체 난제 해결 어려워

현재 우리나라는 대통령제 국가를 표방하고 있어 행정부 수반인 대통령에게 대부분의 권한이 집중되어있고 중앙의 획일화된 법과 제도로는 더이상 230여개의 지방자치단체가 직면한 난제들을 해결할 수 없는 상황이다. 그렇기에 지역 여건과 주민들의 요구를 가장 잘 아는 자치단체가 책임감을 갖고 지역 현안을 해결해야 한다는 주장이 등장하였다. 중앙정부 기능 과부하 이외에도 수도권 집중화와 지역 불균등의 심화로 인한 문제점이 많은데, 특히 일자리 문제, 문화 서비스, 생활 편의시설 등의 질적 격차에 대한 불만이 지방분권을 찬성하는 가장 큰 이유 중 하나다. 행정안전부에 따르면 전국 지방자치단체의 재정 자립도는 2017년 기준 53.7%로 2000년대 이후로 하락세를 보이고 있다. 특히 지자체 243곳 중 약 90%가 절반도 안 되는 재정자립도를 보이고 있어 지방 자치가 제대로 이루어지지 않고 있음을 확인할 수 있다. 그렇기에 지방자치단체들이 각종 복지 정책과 편의 시설을 확충하는 것은 언감생심인 것이다. 의회와 행정부 관계에 대한 재(再)정립 필요성 등이 떠오르며 지방분권 개헌에 대한 논의는 더욱 불거졌다. 현행 선거제도가 승자 독식구조인데다 인구가 적은 지역의 정치적 권익을 담보할 수 없다는 점 등이 지방분권 개헌 논의가 나온 이유이다. 이에 따라 현 정부는 ‘지방분권 공화국’으로 가기 위한 △지방분권국가 선언 △자치입법권 확대 △자치단체의 사무 범위 확대 △과세자주권 확대 △지방 재정 조정제도 신설 △제2국무회의 신설 △지방 정부의 명칭 변경 등을 추진해나갈 것으로 밝혔다.

▲지방자치 분권을 통해 나아가야할 방향은

한편, 지방분권을 두고 우려의 목소리가 터져 나오고 있다. 일부 지자체의 낭비성 예산 집행 등 방만한 지방재정 운영사례로 인해 지방행정과 정치에 대한 신뢰가 무너졌다. 지방분권 개헌에 이르기까지 가장 큰 장애물은 바로 ‘지방에 대한 불신’이다. 지방분권 개헌 반대론자들은 이러한 현 상태에서 과연 지방에 자율적 권한을 주어도 되는 것인가에 대한 의문을 제기한 것이다. 대통령 직속 정책기획위원회인 국민헌법자문특별위 원회에서 밝힌 개헌 관련 주요 의제들에 대한 국민들의 의견 역시 비슷했다. 지방정부의 자치입법권 확대에 대한 찬성표가 6천 365명, 반대가 9천 216명으로 반대가 더 많았다. 이렇듯 많은 이들이 지방분권 개헌에 대한 회의적인 시각을 보였다. 일각에서는 이러한 이유가 지방분권 개헌 논의에서 엇 박자를 내고 있는 여야 정치권에 있음을 말한다. 지난 대선 때는 정치권 모두 개헌의 필요성과 당위성을 호소했지만 지금은 자기 정당만의 이익을 향하고 있다는 비판이다. 이에 따라 6·13 지방선거와 개헌 국민투표의 동시 실시 여부는 불투명해졌다. 또한 정세균 국회의장이 “개헌 동시투표를 할 가능성을 높게 보지 않는다”고 말하자 지방분권 개헌안 논의는 단순한 정치적 공방으로 끝나버릴 것이라 예측하는 목소리가 흘러나왔다. 지방 자치분권을 실현하기 위해서는 무엇보다 정부가 비전과 목표를 보다 명확히 제시해 국민의 공감대를 이끌어내는 것이 중요하다. 또한 우선적으로 법적 기반을 마련하고 자치분권을 통해 국민들의 삶이 어떻게 변화할지, 바람직한 미래상에 대한 논의가 충분히 이루어져야 할 것이다. 개헌에 대한 국민적 관심과 요구가 어느 때보다 높은 지금, 합리적인 수준의 지방분권을 통해 지자체의 자치역량을 키우고 경쟁력을 높여 궁극적으로 국가경쟁력의 강화로 이어질 수 있도록 노력해야 할 것이다.