지난해 10월부터 드러난 이른바 ‘박근혜-최순실 게이트’의 실상은 국정을 농단하고 권력을 사유화해 민주주의와 법치주의의 근간을 흔들며 많은 국민에게 실망과 부끄러움을 안겨주고 있다. 이와 관련된 수많은 의혹이 쏟아지고 있는 반면 기존의 수사기관은 권력의 영향력 아래 자유롭지 못한 실정이다. 이에 혐의를 수사하고 법적 책임을 판가름하는데 있어 기존 권력으로부터 자유로운 심판자의 역할을 할 수 있는 특별검사제도가 주목받고 있다. 본지는 특별검사제도와 관련한 배경과 역사를 살펴보고 본 제도가 앞으로 나아가야 할 방향을 짚어보고자 한다.
▲특별검사제도, 어떻게 도입되었나?
특별검사제도(이하 특검제도)는 고위 공직자의 비리 또는 위법 혐의가 발견되었을 때 정규검사가 아닌 독립된 변호사로 하여금 수사 및 기소를 담당하게 하는 제도이다. 우리나라의 경우 「형사소송법」 제246조의 ‘기소독점주의원칙’에 따라서 검사만이 공소을 제기할 수 있는 권한을 가진다. 그러나 검사는 사법권과 관련된 역할을 수행하는 동시에 검찰이라는 행정부 산하 기관에 속한다는 제약이 있다. 때문에 수사의 대상이 직접적으로 영향력을 행사할 수 있는 경우 수사의 공정성을 해칠 가능성이 생긴다. 이러한 문제를 해결하기 위해 행정부와 독립된 사람에게 ‘특별검사’라는 이름으로 사건의 수사 및 기소 등의 역할을 수행하는 특검제도가 등장하였다.
이 제도는 1868년부터 8년간 재임한 미국의 그랜트 대통령(Ulysses Simpson Grant)이 개인 비서의 탈세혐의를 수사하기 위해 특별검사를 임명한 것에서 시작되었다. 1972년 닉슨 행정부의 ‘워터게이트’ 사건을 계기로 이 제도가 본격적으로 도입되었다. 닉슨 대통령(Richard Milhous Nixon)은 자신이 임명한 콕스 특별검사 (Archibald Cox, Jr.)의 수사에 의해 사임하면서 특검제도의 이름을 알리게 되었다. 그러나 이후 제도의 ‘정파적 이용’, ‘삼권분립 위반’등 여러 비판이 제기되었고, 미국은 1999년 6월에 ‘특검제도’를 폐기하였다. 현재 미국에서는 검찰총장이 연방항소법원의 추천을 거쳐 특별검사를 임명하여 의혹 사건을 수사할 수 있도록 하는 ‘특검제도’가 마련되어 있다. 우리나라에서는 미국의 특검제도를 벤치마킹하여 1999년 9월에 특검제도가 처음으로 도입하였으며 지난 2014년 6월 「특별검사의 임명등에 관한 법률」이 제정되면서 상설특검제도를 추가로 실시하게 되었다.
▲우리나라에서의 특별검사제도
「특별검사의 임명등에 관한 법률」에 따르면 국회의장은 특별검사법 시행일로부터 2일 내에 특별검사의 임명을 대통령에게 요청해야하며, 대통령은 3일 이내에 대한변호사협회에 추천을 의뢰해야 한다. 또한, 대한변호사협회는 7일 이내에 각 사건 당 2명의 특별검사 후보를 추천해야 하며, 대통령은 추천된 후보자들 중 3일 이내에 각 사건 당 1명씩 임명해야 한다. 우리나라에 특검제도가 도입된 이후, 1999년 9월 한국조폐공사 파업 유도 특검, 2001년 11월 이용호 게이트 등 총 11차례의 사건에 특검제도가 활용되었다.
최근 ‘박근혜-최순실 게이트’ 의 경우, 국정 감사와 검찰 조사에서도 광범위한 수사 등을 통해 사건의 진상을 밝히고자 노력하였으나, 구체적인 정황이 드러나지 않아 결국 박영수 특별검사를 임명하였고, 지난해 12월 21일(수)부터 70일간의 공식 수사를 개시했다. 의혹 당사자인 대통령이 특별검사 임명권을 쥐고 있어 수사 자유권을 침해한다는 지적이 있었기 때문에 「박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건 규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률」에 따라 야당이 합의한 후보 2명 중 대통령이 1명을 고르는 방식으로 진행되었다.
▲국민의 열망과 기대 속 ‘국가적 숙제’를 해결할 특별검사
독립된 수사 권력을 갖춘 특검제도라 해서 완벽한 것은 아니다. <박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건>의 수사를 맡은 박영수 특별검사 팀은 국정공백의 우려때문에 수사기간이 상대적으로 짧게 설정되었고 방대한 조사 범위에 비해 인력이 부족한 문제에 부딪혔다. 더불어 특별검사의 권한 문제에 있어 구체적인 범위가 정해져 있지 않다는 점도 지적되었다. 수사과정에서 특별검사는 정당한 사유 없이 출석을 거부하거나 타인의 범죄혐의에 대해 허위 진술하는 참고인에 대해 구속력있는 조치를 취할 수 없으며, 압수수색 관련 예외 조항을 규정하고 있지 않아 군사상 기밀 지역인 청와대를 압수수색할 수 없었다. 이러한 문제들로 수사에 난항을 겪고 있는 실정이다.
‘박근혜-최순실 게이트’의 수사와 관련된 문제는 국민 개개인과 사회 및 국가의 보호를 주된 임무로 하는 검찰권 행사의 공정성 문제에서부터 출발한다. 그러나 이에 대한 보완책으로 등장한 특검제도마저 그 공정성과 실효성에 의문을 갖게 하는 것이 현실이다. 지금은 우리 사회의 법과 질서를 바로 세우고 무엇이 국민의 안녕과 인권을 위협하는 것인지 제대로 알며 진정한 정의가 실현될 수 있도록 모두가 노력해야할 때이다. 그래야만 고통의 시간을 딛고 보다 투명하고 합리적인 의사 결정이 이루어지는 나라로 나아갈 수 있을 것이다.